La Banque Mondiale a récemment publié un rapport sur l'évolution économique du continent africain au cours des années 80 ("L'ajustement en Afrique. Réformes, résultats et chemin à parcourir"). Face aux critiques et aux doutes quant à l'efficacité des programmes d'ajustement, l'objectif est d'évaluer les résultats des réformes entreprises dans un grand nombre de pays de cette région.

Le diagnostic qui a présidé à la mise en oeuvre de l'ajustement structurel en Afrique (explicité par le rapport Berg et d'autres rapports de la Banque Mondiale dans les années 80) s'appuyait sur une hypothèse centrale : les faibles performances économiques de l'Afrique tiennent avant tout aux choix économiques des Etats. En particulier, la différence de dynamisme entre l'Asie et l'Afrique était rapportée à des différences de politiques économiques plutôt qu'à des contraintes d'autre nature (environnement international, spécificités nationales, etc.).

Dès la fin de la décennie, l'étude prospective de la Banque Mondiale intitulée : "L'Afrique subsaharienne. De la crise à une croissance durable" mettait en avant l'importance de stratégies de long terme, complémentaires des politiques macro-économiques, dans les domaines du capital humain, de l'environnement et de la libération des initiatives. Le développement restait cependant conditionné par de "bonnes politiques économiques" et, une nouvelle fois, l'Asie de l'Est semblait montrer la voie.

Dans ce dernier rapport sur l'ajustement en Afrique, on croit cependant déceler un début de perplexité quant aux déterminants réels du développement dans cette région. "Pendant des décennies, la croissance du PIB par habitant a été plus lente en Afrique subsaharienne qu'ailleurs, et il est peu probable que les réformes mises en place dans le cadre de l'ajustement puissent éliminer des entraves à la croissance qui sont profondément enracinées. Cela relève d'un effort plus large de développement, ce qui comprend bien plus que la mise en place d'un cadre législatif et réglementaire approprié"(p.151). L'accent est mis sur l'instauration d'un cadre incitatif au marché mais aussi sur les problèmes liés à la capacité institutionnelle des pays et à l'ancrage national des programmes.

En dépit de ces nuances, le rapport s'ouvre, dès la première phrase sur une note optimiste :"Dans les pays africains qui ont entrepris de grandes réformes de leur politique économique et qui persévèrent sur cette voie, l'ajustement commence à produire ses effets" (p.1). Cette introduction résume l'ensemble des résultats de l'analyse, dont l'objectif parait être de montrer la nécessité d'une réforme des politiques macro-économiques. La nature de l'ajustement ainsi que la mesure de son succès s'en trouvent de ce fait quelque peu restreintes. Ainsi, on ne parle plus de la réussite de l'ajustement structurel (le titre de l'ouvrage n'en fait d'ailleurs pas mention) mais des meilleurs résultats obtenus grâce à de "bonnes politiques". Les réformes ne sont pas tant jugées par les transformations structurelles et le développement (croissance, diversification, diminution de la pauvreté) qu'elles auraient pu enclencher mais par le fait que les pays ayant appliqué les politiques préconisées, auraient amélioré leurs performances macro-économiques par rapport à leur propre expérience historique. "Dès lors, il n'est pas juste de mesurer le succès à court terme des politiques d'ajustement en Afrique subsaharienne uniquement à la seule aune des taux de croissance enregistrés dans d'autres r égions" (p.151). L'attention est concentrée sur les conséquences des bonnes performances macro-économiques en matière d'accélération de la croissance.

II. Que prouve au juste la Banque?

Programmes d'ajustement, performances macro-économiques et croissance : des liens encore ambigus

Suite à la controverse de 1989 entre la Banque Mondiale et la Commission Economique pour l'Afrique (CEA), les évaluations de l'ajustement en Afrique se sont multipliées sans parvenir à un bilan définitif, à cause de la fragilité des méthodes. Les résultats présentés dans ce dernier rapport, qui veulent trancher en faveur de l'ajustement, n'échappent sans doute pas à la règle.

Contrairement aux études antérieures où la mise en oeuvre et la durée des réformes constituaient le critère fondamental, les performances en matière de stabilisation macro-économique (budget, inflation, taux de change) sont ici directement utilisées pour faire la différence entre bons et mauvais "ajusteurs". Dans ces conditions, les résultats du rapport ne font que confirmer qu'une bonne politique macro-économique, définie comme celle qui conduit à de bonnes performances en matière de stabilisation, est favorable à la croissance. Cette approche laisse toutefois sans réponse la question de l'efficacité des programmes d'ajustement mis en oeuvre sous l'égide des institutions de Bretton Woods.

Il n'y a pas, en effet, une correspondance exacte entre un classement effectué selon la mise en oeuvre effective des programmes d'ajustement et le critère utilisé par ce dernier rapport (performance macro-économique).

Le tableau ci-dessous met en évidence les divergences entre les deux approches; par exemple, parmi les 15 pays qui en 1989 étaient considérés par la Banque comme ayant un programme d'ajustement vigoureux, 4 ont montré une forte amélioration de leur performance sur la période 1987-1991, tandis que 4 ont au contraire connu une forte détérioration.

Les deux classements de la Banque Mondiale à 5 ans d'intervalle

Source: "L'ajustement en Afrique" et "Africa's Adjustment and Growth in the 1980s" (Banque Mondiale, 1994 et 1989)

Par ailleurs, le nombre d'années d'ajustementn'est pas significativement différent entre les pays les mieux notés selon le critère de l'amélioration des performances macro-économiques (3,5 en moyenne) et les pays les plus mal classés (3,2), alors que la catégorie intermédiaire a appliqué des programmes d'une durée moyenne de 8 ans (7,75) sur la période 1979-1990. Le coefficient de corrélation entre la durée d'ajustement et le score de performance macro-économique est particulièrement faible: 0,28. En conclusion, il semble que les pays qui réalisent les meilleures performances du point de vue de la stabilisation macro-économique ne sont pas nécessairement ceux dont les programmes d'ajustement sont les plus vigoureux ou les plus soutenus dans le temps. Dans ces conditions, le lien entre mise en oeuvre d'un programme d'ajustement et croissance économique apparaît moins évident que ne semble l'indiquer le rapport de la Banque Mondiale.

D'autre part, si l'on retient le classement en fonction de l'amélioration des performances macro-économiques du dernier rapport de la Banque, les conséquences de cette amélioration sur la croissance sont moins claires qu'elles n'apparaissent à première vue. L'amélioration de la politique économique d'un seul pays, le Nigeria (qui, en outre, peut difficilement être pris comme un modèle d'orthodoxie libérale), explique l'essentiel des différences entre le groupe des pays dont les performances macro-économiques se sont fortement améliorées et celui pour lequel l'amélioration est seulement légère (tableau 5.1 du rapport, p.158). Si nous retenons au contraire le classement de 1989, et comme le montrent P.Mosley et J.Weeks, l'amélioration de la politique économique du Nigeria explique encore l'essentiel des différences entre les pays ayant fortement ajusté et ceux dont l'ajustement a été faible. Dans les deux cas donc, les résultats d'ensemble sont fortement conditionnés par l'expérience d'un seul pays dont la structure et l'évolution sont essentiellement singulières. Au sein de chaque groupe de pays, la variabilité des résultats est par ailleurs très importante; on peut d'ailleurs noter que le rapport ne fournit jamais d'indicateurs de dispersion (écarts-types).

En fin de compte, le résultat central qui semble le mieux étayé par le rapport de la Banque est la relativement moins bonne performance économique des pays d'Afrique subsaharienne à taux de change fixe par rapport à leurs homologues à taux de change flexible dans la seconde moitié des années 80. La gestion du taux de change apparaît donc comme l'élément principal de la politique d'ajustement, une conclusion qui met en évidence a posteriori la nécessité de la dévaluation du franc CFA.

Reformes, marché du travail et pauvreté : des effets encore mal connus

Pour la Banque, l'objectif principal du développement reste de faire reculer la pauvreté. Pourtant en la matière, ce qui ressort du rapport, c'est avant tout l'extrême pauvreté... des données empiriques pour évaluer les conséquences des programmes d'ajustement sur les revenus et les conditions de vie des ménages. Face à cette lacune majeure, on est conduit à s'interroger sur les résultats du programme Dimension Sociale de l'Ajustement, lancé à grand renfort de publicité par la Banque en 1987 pour répondre aux critiques de l'UNICEF et d'autres institutions, et qui comprenait un important volet statistique.

En l'absence d'informations de première main, les auteurs invoquent deux arguments pour prouver les bienfaits de l'ajustement sur les pauvres :

• d'une part, pour les pays non africains où il existe des données, la croissance du PIB par tête tend à réduire la pauvreté;
• d'autre part, les modèles économiques élaborés pour évaluer l'impact des politiques économiques sur l'équité montrent que la dépréciation du taux de change peut faire reculer la pauvreté.

Le raisonnement est donc largement de nature spéculative. Cela conduit les auteurs à émailler le texte de "probablement", "peut-être", "sans doute", "selon toute probabilité", etc. Il n'en reste pas moins que l'Afrique subsaharienne est le seul continent où la pauvreté est en augmentation substantielle. Etant donné que les pauvres sont dans leur immense majorité des ruraux, seule une croissance rapide dans l'agriculture, permettant de restaurer les revenus et de créer des emplois à la campagne, pourrait renverser cette tendance.

Si ce constat est indéniable, les experts de la Banque sous-estiment fortement les problèmes d'insertion sur le marché du travail urbain. Avec des taux de chômage se situant entre 20% et 30% (et beaucoup plus élevés chez les jeunes), le phénomène de l'exclusion et de la pauvreté en ville devient aussi une priorité. En particulier, la capacité des fonctionnaires licenciés à retrouver un emploi est beaucoup plus limitée que ce qui est suggéré dans le rapport. Par exemple, les enquêtes menées par DIAL et la Direction de la Statistique et de la Comptabilité Nationale du Cameroun montrent qu'en 1993 à Yaoundé, malgré la mise en place par la Banque Mondiale du Fonds National de l'Emploi, plus de 40% des "déflatés" depuis 1987 qui sont restés sur le marché du travail sont toujours au chômage. De plus, pour ceux qui ont réussi à se réinsérer, le secteur informel constitue le principal pourvoyeur d'emplois, et leur rémunération moyenne est inférieure d'un tiers à ce qu'ils percevraient s'ils n'avaient pas été licenciés.

III. L'ajustement est-il structurel? Quel rôle pour l'Etat?

Investissement, industrialisation et diversification : des performances décevantes

On reconnaît généralement qu'un développement durable repose sur la diversification de la production et du commerce extérieur. La réussite d'une politique de relance à moyen terme dépend donc des investissements productifs, de la croissance manufacturière et de la diversification des exportations. Dans ces domaines, la Banque reconnaît que l'ajustement n'a pas encore obtenu de résultats concluants; les développements qui sont consacrés à ces sujets occupent une place toutefois réduite dans le rapport.

En effet, en ce qui concerne l'investissement: "la réaction de l'investissement et de l'épargne ne vient pas vite" (p.174), il faut invoquer "l'expérience" (historique?) et non les faits pour supposer que "l'investissement privé reprendra si la poussée initiale de la croissance se prolonge et si l'on donne aux entreprises des signaux clairs sur les systèmes incitatifs actuels et futurs" (p.177). Mais la prolongation de la croissance ne dépend-elle pas en partie du redémarrage de l'investissement privé?

Un autre exemple de ce type d'argumentation circulaire peut être trouvé dans la partie du rapport consacrée à l'industrie. Cette partie s'attaque aux critiques portées contre l'ajustement selon lesquelles celui-ci serait responsable d'une désindustrialisation rampante. Tout d'abord, le rapport invoque à bon escient les lacunes et la mauvaise qualité des données industrielles, "de sorte qu'il est impossible de régler le débat de la désindustrialisation de manière concluante" (p.170, encadré 5.5). En outre, les statistiques officielles surestiment l'importance des grosses unités de production, dont l'efficacité est souvent médiocre; dans leur cas, le rapport considère que "toute désindustrialisation constitue un pas vers l'efficacité". De fait, le tableau concernant la croissance de l'industrie manufacturière (tableau A.21, p.287 à 289) est l'un des moins convaincants du rapport, dans lequel les taux de croissance des pays les plus en pointe de l'ajustement sont inférieurs à ceux des pays les moins bien notés. Selon la Banque, l'espoir viendrait des petites entreprises (sur lesquelles elle a fait réaliser des enquêtes au Ghana, au Kenya et en Tanzanie), dont le rythme de création et la capacité de création d'emplois pourraient être prometteurs. Cependant, "la grande question est de savoir si l'activité des petites entreprises constitue une rupture structurelle avec le passé ou simplement un signe de crise" (p.172). En effet, nombre de ces petites entreprises manufacturières relèvent plus d'un secteur informel de survie que d'un véritable comportement d'accumulation, et, faiblement transformatrices, se rapprochent parfois d'activités commerciales ou de service.

Contrairement à la conclusion du rapport, on peut donc continuer à bon droit de s'interroger sur l'efficacité de l'ajustement dans la promotion des activités industrielles. La libéralisation et l'ouverture des marchés semblent en fait profiter prioritairement aux activités traditionnelles. C'est aussi le cas des exportations : "En dépit de la progression des exportations, peu de pays africains sont parvenus à en diversifier la composition. Presque tous continuent de tirer l'essentiel de leurs recettes de produits primaires" (p.174). Au-delà même de l'amélioration des infrastructures et des savoirs techniques (p.173), des mesures incitatives spécifiques seraient sans doute nécessaires pour l'industrie, comme l'a montré l'expérience de l'Asie. En particulier, dans la lignée de son rapport sur l'Asie de l'Est, la Banque Mondiale se montre aujourd'hui beaucoup moins négative sur la protection tarifaire.

La différence de croissance entre l'Afrique et l'Asie : une affaire de volonté politique?

Comme le souligne à juste raison la Banque, la stabilisation macro-économique n'est qu'une condition nécessaire d'une croissance soutenue de long terme. Celle-ci dépendrait plus de grandes orientations stratégiques initiées par les gouvernements, qui devraient s'orienter autour de trois grands principes (voir encadré 1.5, pages 45 et 46):

• une politique de santé et d'éducation axée sur le développement des services de base;
• une politique d'ouverture vers l'extérieur, par une promotion directe ou indirecte des exportations;
• une politique de coopération entre l'Etat et le secteur privé.

Cette stratégie, et la Banque n'en fait pas mystère, est très largement inspirée par la réussite de pays asiatiques tels que la Malaisie, l'Indonésie et la Thaïlande: "Il est encourageant de constater ue, dans les années 60, avant leur décollage économique, l'Indonésie, la Malaisie et la Thaïlande connaissaient des conditions analogues à celles de l'Afrique des années 1990 " (p.39).

Pour encourageante qu'elle soit, la comparaison reste toutefois relativement périlleuse. En effet, les conditions initiales sont bien moins semblables qu'on pourrait le croire au vu des données présentées dans le rapport. Tout d'abord, si les degrés d'ouverture à l'extérieur sont similaires, les exportations malaisiennes et thaïlandaises au début des années 70 sont plus diversifiées, portent sur des produits dont les prix fluctuent moins (caoutchouc) ou qui bénéficient d'un marché interne important et protégé (riz pour la Malaisie). Même si, comme le note la Banque, la dégradation des termes de l'échanges entre 1970 et 1985 n'est pas spécifique à l'Afrique, l'instabilité des termes de l'échange de la Malaisie et de l'Indonésie est très faible en comparaison de celle qu'ont connue les pays africains. Parmi les pays pétroliers, la variance des termes de l'échanges du Nigeria est trois fois plus forte que celle de l'Indonésie sur la même période. Si on doit reconnaître que la politique économique des pays asiatiques a été plus prudente et mieux inspirée que celle des pays africains, il est nécessaire d'ajouter que les premiers étaient sensiblement moins vulnérables aux variations des prix des produits de base que ne le restent les seconds.

De même, comme s'en inquiète la Banque, les pays africains restent trop fortement endettés, à des niveaux qui n'ont rien de comparable avec ceux des pays asiatiques à quelque moment de leur histoire que ce soit. Entre 1987 et 1991, le ratio Dette/PIB des pays africains a encore crû dans 18 pays sur 26, même si la dette concessionnelle représente maintenant plus de 50 % de l'encours total dans les trois-quarts d'entre eux.

Ainsi, la vulnérabilité aux facteurs externes des politiques budgétaires et des politiques de change semblent donc nettement plus forte en Afrique subsaharienne que dans l'Asie des années 60. Dans ce contexte, les indispensables politiques de dépenses sociales en faveur de l'éducation et de la santé, ainsi que la politique de soutien aux activités d'exportation, dont le maintien d'un taux de change réel réaliste constitue l'un des piliers, seront vraisemblablement beaucoup plus délicates à entreprendre et à maintenir qu'elles ne le furent en Asie.

IV. Conclusion

Derrière un plaidoyer sans fard en faveur des politiques qu'elle préconise depuis plus de dix ans, la Banque Mondiale, dans son dernier rapport sur l'ajustement en Afrique, communique une certaine perplexité sur les déterminants réels du développement économique. Certes, le rapport montre qu'une stabilisation macro-économique réussie, mais surtout une dépréciation conséquente du taux de change réel, ont favorisé la remise sur pied de plusieurs économies africaines. Deux incertitudes fondamentales pèsent toutefois sur le reste de la démonstration.

D'abord, un autre regard sur les résultats de la Banque suggère que les liens entre les programmes d'ajustement préconisés et la croissance sont plus complexes et ténus qu'ils ne sont présentés dans le rapport. Ensuite, les programmes de réformes plus structurelles, dont la philosophie générale est la libéralisation des marchés intérieurs et extérieurs, n'ont pas encore atteint leurs objectifs. Ils n'ont pas réussi à renforcer de manière décisive les capacités d'adaptation et de résistance des pays face aux turbulences de l'économie mondiale, ni à les engager sur un sentier de croissance durable. La relance des investissements, le redémarrage du processus d'industrialisation, et la diversification des exportations tardent à se manifester. Le bilan de l'ajustement en matière de réduction de la pauvreté demeure hypothétique, dans un contexte de dégradation rapide du marché du travail urbain. Pour finir, la comparaison entre l'Afrique d'aujourd'hui et l'Asie des années 60, qui traverse tout le rapport et se veut encourageante dans le long terme, n'est pas entièrement convaincante. Le plaidoyer est bien argumenté et se veut objectif; il n'en met que plus en relief les incertitudes et doutes qui demeurent.