Enjeux économiques et humains pour une économie africaine en transition

Avec une population de plus de 52 millions d'habitants et un PIB par habitant de 120 Dollars, l'Ethiopie est un des pays les plus peuplés d'Afrique et des plus pauvres du monde.

Son histoire récente a été marquée par les effets dévastateurs des sécheresses (famine en 1986) et d'une guerre civile qui culmina en 1991 avec la chute du gouvernement d'inspiration marxiste de Mengistu et l'accession à l'indépendance de l'Erythrée. Un des premiers objectifs de la politique économique était donc de réorienter le financement public d'une économie de guerre vers l'effort de reconstruction, tout en accroissant le volume de l'aide internationale.

Par ailleurs, ce pays a été marqué par la forte orientation idéologique donnée par le gouvernement aux institutions, aux organisations et plus généralement à la création et à la répartition des richesses dans l'économie. De ce fait, l'Ethiopie hérite de structures économiques voisines de celles des pays d'Europe de l'Est, marquée par le caractère monopolistique de la production industrielle et des organismes bancaires et financiers, ainsi que par l'instabilité, voire l'inexistence, de droits de propriété (terres et logements).

Dans ce contexte institutionnel, une réaction vertueuse des agents économiques aux signaux de politique économique et aux prix, et la qualité même de ces signaux, ne sont pas assurées : les politiques de libéralisation et d'unification des marchés devront donc être menées avec la plus extrême circonspection et devront être coordonnées avec des réformes structurelles adaptées aux données culturelles du pays (réforme du droit de propriété sur la terre).

Enfin et surtout, les enjeux du développement de long terme du pays restent identiques à ceux du développement du continent africain. Celui-ci passe par une croissance rapide de la production agricole, dont dépend près de 80 % de la population, et qui représente plus de 40 % du PIB et la quasi-totalité des exportations du pays (majoritairement constituées de café). La prédominance d'un secteur agricole produisant à partir de techniques très rudimentaires et les mauvaises conditions de circulation des biens rendent l'économie du pays très vulnérable aux chocs tels que ceux liés aux termes de l'échange ou aux aléas climatiques.

Plus généralement, l'Ethiopie est marqué par une situation sanitaire, éducative et alimentaire préoccupante qui nécessite non seulement un retour rapide à une croissance positive par habitant, mais aussi une amélioration des services d'éducation et de santé fournis par l'Etat. En bref, la problématique du développement du pays est celle d'une transition de la guerre vers la paix, d'une économie centralisée vers une économie basée sur les mécanismes de marché, et de la pauvreté vers une croissance durable et soutenue.

De la stabilisation vers une croissance durable

Les efforts financiers consentis par les bailleurs de fonds, et coordonnés dans le cadre de l'Economic Reconstruction and Recovery Program (fin de l'exercice fiscal 1991/1992), ont permis d'améliorer très sensiblement la capacité d'importation d'un pays où la pénurie d'intrants importés paralysait la production et la circulation des biens. Ainsi, et grâce à des conditions climatiques favorables et à un retour à une certaine stabilité politique, l'Ethiopie a pu renouer avec une croissance de la production en 1992/1993 (+ 8%).

Dans le même temps, le gouvernement transitoire a adhéré à une politique économique basée sur l'application des mesures de stabilisation traditionnelles (réduction du déficit budgétaire et du financement monétaire du déficit, taux d'intérêt réels positifs, réforme fiscale), tout en posant les premiers jalons d'un programme de plus long terme visant à redéfinir les rapports entre l'Etat et le secteur privé : réforme du système d'allocation des devises parallèlement à la dévaluation, libération de certains prix et abolition de jure du contrôle centralisé de la production, code des investissements, code du travail. Parmi toutes ces mesures, ce sont la dévaluation du birr (octobre 1992), la réforme du système de change (mai 1993), et l'adoption d'une loi sur la régionalisation qui suscitent le plus de craintes et d'espoirs.

Dévaluation et réforme du système de change

La dévaluation de plus de 50 % du birr par rapport au dollar et l'adoption d'un système de taux de change multiples doit normalement permettre une réunification du marché des changes. En dehors des effets bénéfiques attendus d'un taux de change réel plus réaliste, le retour dans le circuit officiel des importations et des exportations (dont on ne percevait que les premiers signes à la mi-1993) devrait à terme permettre à l'Etat d'élargir sa base de taxation. La dévaluation et la suppression de l'allocation prioritaire des devises aux entreprises publiques demeurent cependant des facteurs d'instabilité potentielle pour les finances publiques - malgré les progrès enregistrés, le pays reste fortement endetté - et pour le système monétaire.

En effet, le comportement étonnamment stable de l'indice des prix en 1992/1993 laisse le marché de la monnaie en situation de sur-liquidité apparente -la vitesse de circulation de la monnaie est toujours très faible (1,5) - même si la présence d'un marché parallèle des devises a conduit à surestimer cette sur-liquidité.

Régionalisation

La régionalisation semble être un moyen approprié pour canaliser les particularismes ethniques ou régionaux, et ainsi maintenir la paix civile, même si l'adhésion de tous les groupes nationaux au jeu de la démocratie est encore loin d'être acquise. La loi sur la régionalisation, qui prend effet à partir de l'exercice 1993/1994, prévoit de transférer une large part des dépenses et des ressources aux autorités régionales. Mais, compte tenu des fortes disparités de développement entre les régions, et des effets redistributifs de la dévaluation en faveur des provinces du Sud, le gouvernement central sera vraisemblablement conduit à mettre en place un système de péréquation visant à assurer un développement harmonieux dans tout le territoire. Dans cette situation, l'évolution des rapports entre le gouvernement central et les autorités régionales seront d'une importance cruciale pour garantir l'efficacité de la dépense publique.

De plus, malgré la politique de redéploiement du personnel administratif, la capacité institutionnelle des régions n'est pas encore garantie, ce qui pourrait peser sur la qualité des projets proposés par celles-ci et sur leur mise en oeuvre. Cet aspect est d'autant plus important que les régions se voient maintenant chargées de la définition de leur propre politique de dépenses sociales.

Perpectives et enjeux de long terme

Malgré la régionalisation, l'Ethiopie devrait à terme bénéficier de la compétence largement reconnue de ses fonctionnaires. De plus, si la stabilité politique et macro-économique se maintenait, le pays pourrait à terme compter sur le rapatriement de richesses financières et humaines très substantielles.

Même si l'on peut légitimement espérer la réussite de ce pays, la gestion de la transition sera vraisemblablement très complexe. La fin des hostilités soulève le problème du reclassement des combattants, face à un marché du travail exsangue. Les travaux de reconstruction pourraient bien être à même d'absorber une partie de cette main d'oeuvre, mais la vitesse avec laquelle ces travaux seront entrepris ainsi que leur ampleur dépendront très largement des flux financiers internationaux. Par ailleurs, le niveau de pauvreté qui règne dans le pays nécessitera une orientation des dépenses publiques vers des dépenses sociales prioritaires, notamment dans les domaines de l'éducation et de la santé, qui ne pourra être réalisée que grâce à un soutien vigoureux et assidu des bailleurs de fonds.

Enfin, malgré la sur-liquidité apparente, le pays devrait se trouver dans les années qui viennent dans une situation de pénurie d'épargne, qui compliquera les politiques de privatisation et de réforme financière nécessaires à la bonne allocation des ressources dans le cadre d'une économie de marché.