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LES ENSEIGNEMENTS DE VINGT ANS D’AIDE AU SAHEL

Le Club du Sahel, né peu après la grande sécheresse de 1973-74, a saisi l’occasion de son vingtième anniversaire pour entreprendre une réflexion en profondeur sur le bilan de 20 ans d’action de l’aide au Sahel (Naudet 1997). Ce bilan s’est particulièrement penché sur l’analyse de la pratique concrète de l’aide afin de tirer de l’expérience passée des leçons utiles pour envisager la coopération avec le Sahel pour la génération à venir.

Un bilan nuancé en dépit d’une forte empreinte de l’action de l’aide dans le Sahel

Un premier constat est que l’empreinte de l’action de l’aide dans le Sahel est dans une certaine mesure évidente. Les infrastructures, les télécommunications, le paysage institutionnel mais aussi l’évolution de nombreuses zones agricoles, l’accès à l’eau potable, la lutte contre les pandémies sont quelques-uns parmi les domaines où les effets de l’aide sont clairement visibles. Mais l’empreinte de l’aide s’est étendue bien au-delà dans des domaines moins concrets : dans la formation des hommes, dans la définition des politiques, dans l’essor de la société civile, etc... Plus globalement, l’aide a sans doute été pour la région sahélienne un des premiers facteurs d’ouverture internationale et de circulation de l’information. Enfin, certains voient dans le rôle de l’aide en matière de prévention des crises un facteur de la relative stabilité économique et sociale de la région.

Dans le même temps, les progrès en termes de conditions et de niveau de vie de la population apparaissent limités. Le classement du PNUD selon l’Indicateur de Développement Humain fait apparaître trois pays sahéliens parmi les cinq derniers pays classés dans le monde. Plus de 60% de la population rurale serait en-dessous d’une ligne internationale de pauvreté définie par un panier minimal de consommation. Les investissements privés vers la région sont très faibles. Les risques de crise, notamment écologique, pèsent toujours lourdement sur l’avenir de la région. Le chemin parcouru a pourtant été loin d’être négligeable. Les progrès en matière de sécurité alimentaire, d’organisation socio-politique, d’essor de la société civile, de développement de filières exportatrices comme le coton sont réels et avérés. Mais, on ne peut que reconnaître que les multiples réalisations et appuis issus de l’aide extérieure ne sont pas parvenus à jouer un rôle de levier pour accompagner un mouvement général de progrès des conditions de vie des populations.

Un sentiment répandu d’insatisfaction

Un second constat, très sensible dans tous les débats qui ont lieu sur ce sujet, est que l’action de l’aide au Sahel laisse souvent un sentiment d’insatisfaction largement partagé entre les donateurs, les bénéficiaires et les praticiens impliqués. Cela tient en partie à un sentiment occasionnel de déception sur les impacts obtenus, notamment du fait de leur fréquente absence de durabilité, mais aussi à une perception critique de la pratique réelle de l’aide sur le terrain. Ce dernier point peut se résumer à travers deux grandes critiques.

L’aide est conduite par les donateurs. De l’idée de départ à l’évaluation finale, le cycle des actions d’aide est entièrement dominé par les donateurs. Les bénéficiaires ne sont que des participants. L’adéquation des actions aux besoins réels des institutions et populations sahéliennes s'en trouve limitée et, plus encore, l'engagement des acteurs locaux dans les actions retenues.

Le système d’aide est incohérent. Si chaque agence d’aide, a fortiori chaque action d’aide, s’est efforcée de proposer des appuis plus cohérents et efficaces, au fur et à mesure de l'expérience, il n’en est pas de même du système d’aide considéré dans son entier.

- Le système d’aide tend parfois à entraver la capacité des institutions sahéliennes. La multiplication d’enclaves ou de dérivations dans le paysage institutionnel sahélien, l’établissement de structures de salaires ad hoc, l’aspiration (souvent temporaire) des meilleurs cadres vers le système d’aide sapent considérablement la cohérence des systèmes institutionnels des pays receveurs.

- Le système d’aide génère des effets de saturation : trop de programmes, trop de conditionnalités, trop de projets, trop d’initiatives, trop de procédures différentes. Cela a pour première conséquence de submerger les institutions bénéficiaires. Il est par exemple demandé aux institutions sahéliennes de gérer une panoplie démesurée d’instruments de planification et de programmation.

- Le système d’aide a favorisé une certaine déresponsabilisation des cadres sahéliens, entraînant une fréquente attitude de passivité des institutions. Cela a poussé au développement de systèmes d’intéressement pour poursuivre certaines activités dans des conditions normales. Il en résulte des incitations et un climat qui font obstacle à une pratique réelle de participation.

Ces critiques du fonctionnement de l’aide sont sérieuses. Elles expliquent une bonne part de l’insatisfaction ressentie, en dépit des nombreuses réalisations et succès auxquels l’aide a participé. La légitimité de l’action de l’aide pour le futur dépend en partie de la capacité qu’auront les autorités sahéliennes et les donateurs à surmonter ces dysfonctionnements. L’expérience du passé nous invite à considérer quatre principales leçons.

Première leçon : Construire des instruments plus souples et plus adaptés aux problèmes des bénéficiaires

Les analystes sont unanimes à remarquer que l'aide conduit à adopter des actions préconçues, presque identiques dans des situations locales très diverses, et de ce fait peu adaptées aux spécificités des problèmes locaux des bénéficiaires. Ce constat a été fait tant pour l’ajustement structurel que pour l’action des ONG en milieu rural.

Cette situation tient pour partie aux instruments d’aide. La phase de conception enferme souvent les actions à venir dans une démarche standardisée, que la phase ultérieure de suivi, basée avant tout sur l’exécution, ne peut modifier qu’à la marge. La conception se fait autour de diagnostics a priori qui sont souvent construits non autour des problèmes ou des aspirations des acteurs locaux, mais autour des « solutions » disponibles. Les problèmes sont construits, consciemment ou non, en fonction des instruments, des budgets et des solutions que les experts savent qu’ils peuvent mobiliser. Ainsi construit-on des problèmes techniques lorsque les solutions le sont, des problèmes environnementaux lorsque les solutions touchent à ce thème, etc... Les experts de l’aide semblent souvent se comporter comme des placiers d’actions standardisées.

La gestion et l’appropriation d’actions ainsi conçues contribuent tout autant à ajouter de nouveaux problèmes aux bénéficiaires qu’à résoudre ceux déjà existants. Les exigences de l’aide s’ajoutent aux exigences du développement. La demande de la part des donateurs de plans communaux à moyen terme adressée aux nouvelles entités décentralisées sahéliennes (plans que ne réalisent pas les communes des pays développés !) en constitue un exemple parmi bien d'autres. Souvent, les actions ainsi retenues apparaissent plus aptes à faire fonctionner les instruments de l’aide qu’à résoudre durablement les problèmes des bénéficiaires sahéliens.

Cette critique a été partiellement intégrée. Depuis quelques années, on assiste à l’expérience naissante, et prometteuse, de démarches plus souples et plus axées sur le suivi : approche processus ou fonds souples. Ces démarches mettent l’accent sur l’accompagnement du partenaire plutôt que sur la réalisation de finalités précisément convenues au départ. Elles sont toutefois exigeantes en terme de changement des habitudes des agences d’aide : conduisant à peu programmer, à dépenser souvent peu et à intervenir durablement.

Deuxième leçon : Renforcer les mécanismes d’expression d’une demande d’appui motivée

Le « marché » de l’aide semble dominé par l’offre. Bien souvent, la demande de la part des sahéliens ne joue qu’un rôle mineur dans la nature des actions finalement entreprises. On peut en fait se demander qui est offreur et qui est demandeur. Avec la disparition progressive de l'exigence de contreparties financières réelles, le marché de l'aide s'est, dans bien des cas, inversé. Les donateurs apparaissent souvent en position de demandeur d'agrément plutôt qu’en position d'offreur d'aide. La «vente» d'un projet s'accompagne de divers avantages pour les institutions bénéficiaires, allant de la fourniture d’équipements, à celle de subventions et même souvent de salaires.

L'absence de contrepartie est au cœur des dysfonctionnements de l'aide. Elle masque les limites de la capacité d’absorption des bénéficiaires, et contribue de ce fait à générer de nombreux cas "d’excès d’aide". Plus généralement, elle contribue à faire perdre de vue la demande réelle du Sahel. La contrepartie est, en effet, le seul signal qui permet d'identifier, de valider et de hiérarchiser cette dernière. L'aide apparaît aujourd'hui au Sahel comme un service à prix nul, voire négatif. Comment s'étonner qu’il en soit parfois fait un usage excessif et désinvolte ?

Les États sahéliens ne jouent plus que partiellement leur rôle d'intermédiaires naturels entre les aspirations de leurs populations et l'offre des donateurs. Le niveau de confiance entre ces États et les donateurs est souvent faible. Ces derniers s’interrogent sur la confiance que les populations accordent à certains de leurs Etats. De ce fait, l'intermédiation de l'aide s'est éparpillée, relayée par des structures de coordination, agences d'exécution, ONG, associations, etc... Ces structures tirent leur légitimité et leurs ressources des agences d’aide; elles ont donc tendance à conforter l'offre plutôt qu'à relayer la demande d'aide.

De plus en plus, des institutions sahéliennes, gouvernementales ou de la société civile, sont prêtes à jouer un rôle plus responsable dans la mise en oeuvre de l’aide extérieure. Il faut prêter attention à cette évolution, lente mais profonde. Mais surtout, il faut mettre en place les mécanismes, tels que la contrepartie (de plus en plus respectée en ce qui concerne l’aide aux populations), qui permettront de promouvoir cette responsabilité, et de donner aux bailleurs de fonds le moyen d’identifier et de hiérarchiser la demande active en provenance du Sahel.

Troisième leçon : Moins de visibilité pour plus d’impact

Le besoin des donateurs de résultats ponctuels, visibles et évaluables l’emporte souvent sur des préoccupations de plus long terme tels que l’accompagnement de (lents) processus internes de progrès. Dans un climat de confiance limitée, afin de s’assurer de ces résultats visibles, et de légitimer aux yeux de leurs mandants les sommes investies, les donateurs constituent des circuits financiers, informationnels et relationnels au sein des institutions bénéficiaires, qui leur permettent de garder un contrôle étroit lors de la mise en oeuvre de leurs actions. Ces circuits partent d’une légitime exigence de résultats de la part des donateurs, mais ils ne peuvent que s’accompagner d’une appropriation réduite des bénéficiaires. De plus, ces circuits aboutissent à dédoubler les institutions en place, et participent de ce fait à la perte de cohérence du côté des institutions sahéliennes.

La gestion du risque par les donateurs est au coeur de ce problème. De nombreux instruments de l’aide, et notamment les circuits évoqués, sont construits pour éliminer le risque, et parvenir dans tous les cas au résultat espéré. Ces instruments ne peuvent qu’entrer en conflit avec l’incertitude qui caractérise leur milieu d’intervention, et déboucher de ce fait sur des attitudes réciproques de substitution et de passivité ou au contraire de conflit. Les stratégies de risque minimal garantissent un certain niveau de résultat mais limitent également les possibilités d’appropriation et de succès plus larges.

C’est en particulier à travers le système d’évaluation que les incitations au risque peuvent se transformer. Le système actuel est fait de multiples évaluations ponctuelles s’adressant à des imputabilités individuelles (deux mille évaluations environ ont été réalisées pour la région sur les 20 ans écoulés). Ce système conduit à une vision étroite des résultats de l’aide, à des stratégies individuelles de minimisation des risques, et finalement à un processus d’apprentissage peu performant.

Les donateurs sont conscients de la nécessité de redéfinir les résultats de l’aide en privilégiant l’impact par rapport à la visibilité. Cela nécessite en particulier de regarder les impacts des actions entreprises sur des secteurs suffisamment larges, des périodes longues et, bien entendu, en prenant en compte l’ensemble des intervenants extérieurs. Cela nécessite de nouveaux type d’évaluations (dont le principe est à l’étude) thématiques ou sectorielles, multi-donateurs, et destinées à être des instruments communs de débat et de dialogue entre partenaires.

Quatrième leçon : Sortir d’une logique d’urgence et de crise pour accompagner le développement

L'expérience sahélienne montre que les approches et les instruments de l'aide se sont trop souvent fondés sur des situations de crise où le donateur devenait agent responsable, à travers des instruments relativement standardisés. Il est vrai que la communauté internationale s'est à plusieurs reprises saisie de problèmes majeurs devant lesquels les sociétés sahéliennes semblaient en partie désemparées : les grandes crises alimentaires récentes, la crise financière des années 80. Dans ces cas précis, où l'ambition est de gérer une situation extrême (et de prévenir des crises plus graves), le système d'aide est intervenu de manière massive et urgente, parfois autoritaire.

Mais l'aide visant à améliorer les capacités sahéliennes et à développer les opportunités doit obéir à un autre tempo. Il s’agit d’un processus sans début ni fin. La fonction d'accompagnement et de mise à disposition doit suppléer à celle d’entraînement et de transmission. On a trop souvent tendance à considérer tout village, activité économique ou service administratif sahélien comme une institution en crise qui doit absolument être réformée selon des plans extérieurs, appliqués, au besoin, grâce à des systèmes d’incitation financière.

Les donateurs sont aujourd’hui d’accord pour considérer la construction des capacités et le développement institutionnel comme des facteurs majeurs de développement. Mais dispose-t-on d’instruments éprouvés et efficaces dans ces domaines ? Le bilan de l’expérience sahélienne montre que les interventions classiques de l’aide se sont montrées peu performantes. Il ne suffit pas de mettre en avant le développement institutionnel. Cela doit s’accompagner d’un réel effort d’innovation dans les méthodes et les instruments afin d’aborder cette question pour l’avenir.

Conclusion : une nécessaire retenue ?

Les dysfonctionnements qu’a rencontré la pratique de l’aide doivent être mis à leur juste place. Ils ne doivent pas masquer les résultats obtenus. Mais, ils doivent cependant être pris très au sérieux. L’aide ne pourra continuer durablement son action sans susciter, auprès de ses acteurs sahéliens et occidentaux, un sentiment d’approbation et de satisfaction.

Si l’aide a failli dans le passé, ce fut souvent par excès. La place prise au Sahel par l’aide a été trop grande et trop centrale. La soif d’aider, de réformer, de décaisser l’a parfois emporté sur le respect de la fragile cohérence des processus de transformations internes des sociétés sahéliennes.

Ce constat ne doit pas aboutir à condamner l’action de l’aide dans son ensemble. Les défis que doit affronter le Sahel restent considérables. Les investissements privés n’atteignent pas encore cette partie du monde. L’aide doit cependant évoluer en phase avec les sociétés sahéliennes.

En premier lieu, l’expression et la responsabilité sahélienne sur l’aide que reçoit la région doit progressivement augmenter. L’aide doit devenir un sujet de réflexion, de débat et de prise de position au Sahel, ce qui n’est pas encore le cas. Mais, cela doit s’accompagner d’une inflexion du système d’aide. Ce dernier a acquis beaucoup d’expérience et de savoir faire, mais il aura besoin dans l’avenir de davantage d’écoute et de débats (avec les sahéliens), d’instruments plus souples et moins exigeants, de garde-fous et de contraintes (telles que la contrepartie) et sans doute de davantage de déontologie. Cela pourrait définir une nouvelle attitude de retenue pour la génération à venir d’appui à la région sahélienne.