Ce diagnostic amène à s'interroger sur le principe et les modalités de la conditionnalité. Ne conduit-elle pas à une déresponsabilisition des gouvernements ? Est-elle utile ou contre-productive lorsque le gouvernement n'est pas convaincu de la nécessité de réformes ? Ne rend-elle pas la tâche des gouvernements plus difficile, voire impossible, lorsqu'elle prend des formes trop détaillées et trop complexes ? Ne conduit-elle pas à déstabiliser les économies lorsqu'elle débouche sur un "stop and go" des transferts extérieurs ? Une telle réflexion est d'actualité : les bailleurs de fonds, coordonnés par la Banque Mondiale dans le cadre du Programme Spécial d'Assistance (PSA), se sont saisis de ce thème lors de leur réunion de novembre 1995 European Commission 1995B.

Cette réflexion coïncide avec le sentiment largement partagé que l'approche interventionniste adoptée par les donateurs est parvenue en Afrique à une certaine limite, et qu'il convient de s'orienter davantage vers une logique de sélectivité de l'aide, qui s'accorde d'ailleurs avec la réduction des budgets des donateurs. Cette aide, pour le moins celle à l'ajustement, serait en priorité destinée aux pays obtenant des résultats positifs ou faisant montre d'une capacité de gestion et d'une volonté de réformesuffisantes (Bossuyt, Laporte, Brigaldino).

Un programme d'ajustement structurel serait alors le résultat d'un processus plus intériorisé. Le pays receveur définirait un programme sur lequel, après discussion avec ses corps sociaux (et non avec les donateurs), il pourrait s'engager. Les donateurs n'interviendraient alors que pour accepter ou refuser de cofinancer ce programme (Jaycox) et le négocier à la marge, en fonction du jugement qu'ils portent sur la nature du programme, sur les résultats antérieurs du pays et sur la capacité de mise en oeuvre du gouvernement. La conditionnalité porterait alors sur les points de ce programme qui apparaissent les plus cruciaux aux donateurs.

Un tel processus est évidemment séduisant, mais répond-il réellement aux difficultés rencontrées dans l'exercice actuel de la conditionnalité en Afrique ? Ne résulte-t-il pas d'une propension à résoudre les problèmes en se plaçant délibérément dans un cas où ils ne se posent pas : le cas d'un pays désireux et capable de définir et de mettre en oeuvre un programme satisfaisant pour ses interlocuteurs financiers ?

En fait, si les programmes d'ajustement se résument toujours en un engagement réciproque- engagement de réforme pour le pays receveur, engagement financier pour l'institution financière-, les négociations pour mettre en place cet engagement prennent des formes diverses où la conditionnalité remplit plusieurs sortes de fonctions, plus contradictoires que complémentaires (Collier) :

• Une fonction de complément de l'aide. Les donateurs sont à juste titre préoccupés de l'utilisation de leurs fonds. Les conditionnalités qu'ils retiennent ont parfois pour but l'amélioration de l'efficacité de l'appui qu'ils apportent sous forme de projets ou de fonds affectés. L'affectation budgétaire des fonds est du reste une forme de conditionnalité.
• Une fonction d'incitation à l'adhésion. Les donateurs utilisent l'aide conditionnelle pour infléchir ou orienter les politiques des pays receveurs, selon des axes qui ne rencontrent pas naturellement l'assentiment ou l'empressement des gouvernements bénéficiaires.
• Une fonction de contrainte volontaire. Les donateurs transforment les points cruciaux des engagements du gouvernement en conditionnalité. En acceptant celle-ci, le gouvernement receveur s'impose de lui même une contrainte, sous forme d'un calendrier de réformes, qui lui permet d'acquérir crédibilité et confiance des bailleurs de fonds et des autres acteurs économiques, en particulier le secteur privé (Rodrick).

Ces fonctions répondent toutes trois à des préoccupations légitimes, du moins dans l'état actuel des pratiques, et pourtant entrent mutuellement en compétition. Les deux premières fonctions s'opposent sur la nature de l'utilisation de l'aide. Alors que la fonction de complément de l'aide concerne des utilisations prioritaires pour les donateurs et jugées moins urgentes pour les receveurs, la fonction d'incitation à l'adhésion nécessite, pour être efficace, que le receveur utilise les fonds selon ses propres axes de priorité afin de compenser les concessions faites sur d'autres plans. Ce dilemme se retrouve dans le conflit entre aide affectée et aide budgétisée. De même, ces deux premières fonctions entrent en conflit avec la troisième quant au degré d'appropriation des engagements par le gouvernement receveur, et quant au rôle, strictement financier ou de partenaires actifs du développement, des donateurs.

Le processus "idéal" de la conditionnalité, présenté en introduction, se place délibérément dans le cadre de la fonction de contrainte volontaire. Or si cette fonction a pu être effective dans d'autres continents, la pratique de la conditionnalité en Afrique relève beaucoup plus d'une combinaison des deux premières fonctions. Il est indispensable de comprendre les raisons de cet état de fait pour apprécier les contraintes liées au passage à une conditionnalité de contrainte volontaire en Afrique.

Deux différences essentielles semblent pouvoir expliquer la nature dissemblable des ajustements entre l'Afrique et le reste du monde :

• La première réside dans une capacité moindre de gestion interne des programmes d'ajustement (Guillaumont, 1994). Cela tient à de multiples facteurs que l'on peut regrouper sous le terme de gouvernance : degré de légitimité et de compétence des institutions, volonté de réforme et de progrès du gouvernement, contenu et nature du consensus sur lequel il s'appuie, capacité à agir sur les processus économiques et sociaux intérieurs.
• La consolidation de cette capacité de gouvernance relève du long terme, par le renforcement de la démocratie, le développement institutionnel -qui devraient être appuyés par des programmes non conditionnés-, mais aussi par une alchimie sociale dont les ressorts restent en partie mystérieux. En attendant, il peut paraître quelque peu paradoxal de voir dans cette fragilité institutionnelle une condition pour ne pas s'occuper d'aide programme, alors que l'on sait que l'aide projet non accompagnée par un minimum d'aide programme n'est guère efficace.
• La seconde différence procède du déséquilibre profond qui caractérise le dialogue sur l'ajustement entre donateurs et receveurs. Les pays africains sont, à de rares exceptions près, si dépendants des accords avec les bailleurs de fonds que le processus de négociation des programmes d'ajustement ne peut que conduire les donateurs à imposer leur vue : directement lorsque les administrations des bailleurs préparent elles mêmes les programmes ou indirectement lorsque les gouvernements receveurs, préparant ces mêmes programmes, se préoccupent davantage de rencontrer l'assentiment des donateurs que d'exprimer leurs propres engagements. Comment parler de contrainte volontaire quand il n'existe pas de choix ? Il est à ce titre illusoire d'invoquer un nécessaire changement d'attitude des administrateurs de l'aide (Ceux-ci sont par ailleurs soumis à de nombreuses directives et priorités de la part de leur institution, de leur tutelle et des opinions publiques, rarement compatibles avec l'intériorisation des pro-grammes par les pays receveurs). Seule une modification du rapport de force du dialogue est de nature à déboucher sur des programmes plus internalisés.

Ces différences expliquent pourquoi la conditionnalité n'a pas eu fonction de contrainte volontaire en Afrique. Souvent, la capacité de gouvernance était insuffisante pour définir et mettre en oeuvre un programme satisfaisant (au yeux des donateurs) tandis que, par ailleurs, le déséquilibre du dialogue de l'aide empêchait que le gouvernement accroisse sensiblement son engagement dans le processus d'ajustement. Il faut partir de ce constat pour réfléchir à la réforme de la conditionnalité.

De ce point de départ, on pourrait schématiquement tenter de définir une conditionnalité plus adaptée aux cas africains à partir de trois axes de réflexion :

• Les mécanismes de l'ajustement structurel et la conditionnalité doivent pouvoir s'adresser à presque tous les pays (il existe toutefois un niveau de désordre ou d'injustice intérieur à partir duquel rien n'est possible). Sans remettre en cause le principe de sélectivité dans le sens d'une prise en compte de l'efficacité dans les logiques d'affectation de l'aide, il est nécessaire de concevoir une aide adaptée aux pays dont la capacité de gouvernance est faible. Cette aide comporterait des actions en faveur du renforcement institutionnel et de la couverture des principaux besoins sociaux. Mais elle ne se limiterait pas a priori à de l'aide projet. Elle serait faiblement conditionnelle et conçue sur le long terme. La communauté internationale doit s'intéresser aux politiques des pays à faible gouvernance, au moins sectoriellement. Il est de son devoir de tenter d'infléchir ou d'améliorer les politiques qu'elle juge par trop inappropriées, ne serait-ce que pour renforcer l'efficacité de l'aide en général.
• La conditionnalité doit adopter des fonctions différentes selon la situation des pays concernés. Pour infléchir les politiques inappropriées des pays à faible gouvernance, une conditionnalité de complément de l'aide ou d'incitation à l'adhésion peut être justifiée, même si l'on sait que son efficacité sera limitée en termes d'internalisation. Elle peut permettre d'aider les éléments les plus réformateurs de la société à faire passer certaines réformes nécessaires bien que non consensuelles. Elle sera en tous les cas préférable à la poursuite dans l'indifférence internationale de politiques manifestement dommageables et à l'enfermement dans des crises de la dette sans issue. En revanche, lorsque la capacité de gouvernance du pays receveur est plus élevée, la conditionnalité doit impérativement se rapprocher d'une contrainte volontaire exprimée par le gouvernement concerné. Cette adaptation des formes de la conditionnalité aux situations des pays sous ajustement ne se faisant pas naturellement, il convient donc de chercher des mécanismes qui permettent de la réaliser.
• Le rapport de force du dialogue entre donateurs et receveurs, et donc le niveau d'intériorisation des programmes, ne doit pas être fonction du niveau de dépendance financière du pays mais de la capacité de gouvernance des gouvernements. Il faut pour cela agir de l'extérieur sur ce rapport de force, et cela ne peut être fait que par l'intervention d'un acteur indépendant qui fixerait les règles du dialogue, selon une évaluation qu'il conduirait de la capacité de gouvernance du pays concerné.

Ces trois exigences peuvent se concilier dans un système où la conditionnalité et la nature du dialogue de l'ajustement changeraient de forme en fonction d'un "rating" indépendant (Collier), basé sur une évaluation de la capacité de gouvernance. Schématiquement, on pourrait imaginer une institution indépendante, spécialement créée à cet effet, et non liée aux agences de donateurs, qui évaluerait la capacité de gouvernance des pays proposés à l'ajustement. L'évaluation s'effectuerait sur la base d'une appréciation de la situation institutionnelle actuelle (situation politique et sociale, capacité d'action du gouvernement, maîtrise budgétaire) et des résultats passés sur les plans macro-économiques et sectoriels (l'appréciation de la qualité des programmes eux-mêmes -par opposition à la capacité des pays à les concevoir et les mettre en oeuvre- resterait du domaine exclusif de l'institution financière bailleur) et selon un cadre conceptuel précis limitant, autant que faire se peut, la subjectivité des jugements. Une notation des pays proposés à l'ajustement en trois niveaux (A, B et C) permettrait d'adapter la conditionnalité aux besoins du dialogue avec les donateurs.

Un classement en niveau C serait le signe d'une gouvernance faible, rendant difficile le pilotage commun d'une politique économique appropriée. L'aide serait alors majoritairement affectée (non fongible), sous forme de projet d'investissement ou de programmes aux objectifs précis et limités. La conditionnalité reposerait sur des mesures ou des politiques, sectorielles ou globales, permettant de rendre cette aide plus efficace. La conditionnalité aurait donc d'abord une fonction de complément de l'aide, et les donateurs disposeraient d'un outil adapté pour diriger et contrôler l'utilisation de leurs fonds vers les secteurs prioritaires (secteurs sociaux par exemple). Les donateurs adopteraient alors sans remords une attitude interventionniste.

Un classement en niveau B (gouvernance moyenne) qualifierait un pays capable de dialoguer avec les bailleurs de fonds, mais dont les résultats ou le paysage institutionnel restent fragiles. Ce classement, témoignant d'une capacité de maîtrise budgétaire acceptable, constituerait un signe pour les donateurs pour substituer une partie de l'aide affectée en aide budgétaire fongible. La conditionnalité servirait alors aux donateurs d'incitation pour infléchir les politiques selon quelques orientations prioritaires et peu nombreuses, et au gouvernement de justification pour faire passer les quelques réformes impopulaires du programme. Le pays et les donateurs établiraient alors ensemble les programmes d'ajustement, autour de priorités conjointement définies.

Enfin, en cas de classement au niveau A, le pays serait explicitement reconnu comme étant à même d'établir et de mettre en oeuvre lui-même ses programmes d'ajustement. Les donateurs et institutions financières auraient clairement le mandat de ne pas discuter ces programmes sur leur contenu, sinon à la marge. En revanche, ces institutions porteraient un jugement global sur la conformité du programme proposé avec leurs objectifs principaux qui les conduiraient à accepter ou refuser en bloc ce programme. Le dialogue porterait alors essentiellement sur le niveau d'intervention et la conditionnalité aurait alors fonction de contrainte volontaire.

Sans doute un tel schéma ne doit-il pas être pris au pied de la lettre. A l'heure où la conditionnalité est remise en question par toutes les parties prenantes, il se veut incitation au débat. Son utilité est peut-être de rappeler que la situation actuelle est le résultat logique d'une situation complexe. De rappeler également que les agences d'aide, afin de traiter de tous les cas, ne donnent pas, et ne doivent pas donner, un rôle uniforme à la conditionnalité, de même qu'un banquier intervient de manière différente selon qu'il soutient une entreprise en expansion ou en difficulté. Et de rappeler enfin que la recherche d'une plus grande efficacité de l'ajustement et de l'aide en général, ne passe pas par une exhortation aux changements de comportement, tant des gouvernements receveurs que des administrations donatrices, mais par une transformation réelle des conditions de leurs relations.

Références bibliographiques

• Berg E. : "Comments" in "Restructuring Economies in Distress - Policy Reform and the World Bank", Oxford University Press, 1991.
• Bossuyt, Laporte, Brigaldino : "The Midterm Review of Lome and the Complementary Debate", ECDPM, 1993.
• CDR (Center for Economic Research - Denmark) : "Structural Adjustment in Africa : A Survey of the Experience", 1995.
• Collier P. : "Rethinking Donor Conditionality", note pour le groupe de travail sur la réforme de la conditionnalité, sous la direction de l'Union Européenne.
• European Commission : "The Design of Economic Reforms in the Context of Political liberalisation", 1995.
• European Commission : "Reformulating Conditionality in Economic Reform Programmes in Sub-Saharan Africa. An Operational Approach", Paper prepared for the SPA Meeting, 1995.
• Guillaumont P. et S. : "Les caractéristiques de l'ajustement ou les raisons de la déception" in "Ajustement et Développement. L'expérience des pays ACP", Economica, 1994.
• Jaycox, E.V.K. : "Capacity Building. The Missing Link in African Development", Adress to the African-American Institute Conference "African Capacity Building. Effective and Enduring Parnerships", 1993.
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• Killick T. : "Conditionality and the Adjustment-Development Connection", Paper presented at the conference on "Fifty Years afetr Bretton Woods : The Future of the IMF and the World Bank", 1994.
• McCleary W. : "The Design and Implementation of Conditionality" in "Restructuring Economies in Distress - Policy Reform and the World Bank", Oxford University Press, 1991.
• Rodrick D. : "The Limit of Trade Policy Reform in Developing Countries" in Journal of Economic Perspectives.
• Trotignon J. : "Flexibilité et diversification à l'exportation : Deux facteurs explicatifs de la réussite de l'ajustement ? Une étude comparée des politiques d'ajustement menées en Afrique et en Asie du Sud-Est", Document de Travail DIAL, 1992.
• World Bank : "Adjustment lending. An Evaluation of Ten Years of Experience", 1988.
• World Bank : "Structural and Sectoral Adjustment. World Bank Experience 1980-92", 1995.